Alle Menschen, die in der Schweiz leben, aber keinen Schweizer Pass haben, können ausgewiesen werden. Das kann beispielsweise passieren, wenn sie längere Zeit Sozialhilfeleistungen beziehen und der Bezug als „selbstverschuldet” gilt.  Eine Studie zeigt, wie Behörden dies in der Praxis umsetzen und dass dabei die Migrationspolitik stärker ins Gewicht fällt als die Sozialpolitik.

„Ein kleines Herrenvolk sieht sich in Gefahr: man hat Arbeitskräfte gerufen, und es kommen Menschen. Sie fressen den Wohlstand nicht auf, im Gegenteil, sie sind für den Wohlstand unerlässlich. Aber sie sind da.”

So beschrieb Max Frisch im Jahr 1965 die Schweiz und ihre Haltung gegenüber den sogenannten Gastarbeiter*innen. Die Menschen, auf die Frisch verweist, haben Grundbedürfnisse, sind soziale Wesen, können in Not geraten und Unterstützung benötigen.

In den vergangenen 60 Jahren hat sich einiges verändert in der Haltung der Schweiz gegenüber der im Land lebenden und meist arbeitenden Menschen, die nicht formal Staatsangehörige sind: Ihr Anteil an der Wohnbevölkerung ist stetig gestiegen, ein großer Teil von ihnen lebt seit Jahrzehnten oder seit Geburt im Land, und sie haben grundsätzlich die gleichen Rechte und Pflichten wie Schweizer*innen im System der sozialen Sicherung.

Zugleich ist das Thema der Zuwanderung ein hochpolitisiertes Feld geblieben. Die schweizerische Stimmbevölkerung ist in regelmäßigen Abständen aufgerufen, sich zu Volksinitiativen zu äußern, welche die Zuwanderung einschränken oder die Rechte von Zugewanderten abbauen wollen.

Eine der politisch umstrittenen Fragen ist, unter welchen Umständen Personen, die rechtlich einem anderen Nationalstaat angehören, in der Schweiz Sozialhilfe beziehen können. Die Sozialhilfe ist in der Schweiz jene Einrichtung des Sozialstaates, die als „letztes Auffangnetz“ der sozialen Sicherung gilt. Sie kommt dann Zug, wenn keine Sozialversicherung, die im Fall von Krankheit, Arbeitslosigkeit, Behinderung, Alter, Mutterschaft etc. zahlt, zuständig ist, und die betreffende Person über keine eigenen Mittel verfügt.

Während die Leistungen der Sozialhilfe grundsätzlich unabhängig von den Ursachen für die finanzielle Notlage erbracht werden, gilt in der Schweiz seit den 1930er Jahren die Regel, dass ausländische Menschen ihr Aufenthaltsrecht verlieren können, wenn sie Sozialhilfe beziehen. Diese Möglichkeit betrifft grundsätzlich alle Einwohnenden ohne Schweizerpass, unabhängig von der Aufenthaltsdauer oder der Angehörigkeit zu einem EU-Mitgliedstaat. Einzig Geflüchtete sind aus völkerrechtlichen Gründen geschützt. Bei allen anderen Personen gilt in der Schweiz die Haltung, dass der Staat, dem diese Menschen rechtlich angehören, für die dauerhafte Unterstützung im Falle von Armut zuständig ist.

Die Nationalisierung des Sozialen

Dass die Zugehörigkeit zu einer politischen Einheit darüber bestimmt, wo ein Mensch Unterstützung in Notlagen erhält, ist in der Schweiz seit langer Zeit üblich. Ab dem 16. Jahrhundert waren die Heimatgemeinden für die Unterstützung ihrer „armengenössigen“ Bürger*innen zuständig. Es kam regelmäßig zu „Heimschaffungen” von dauerhaft bedürftigen Personen aus anderen Kantonen und Gemeinden (Matter 2014). Im 18. und 19. Jahrhundert wanderten Tausende Schweizer*innen aus wirtschaftlichen Gründen nach Nord- und Südamerika sowie Russland aus. Darunter waren auch viele arme Menschen, die von ihren Heimatgemeinden zur Ausreise aufgefordert worden waren.

Dass Menschen in Not von einem politischen Territorium ausgeschlossen werden, hat in der Schweiz wie anderswo also eine lange Tradition (Borrelli et al. 2024). Dass diese Möglichkeit aber auf jene Menschen eingeschränkt wurde, die einem anderen Nationalstaat angehören, ist erst im Verlauf der „Nationalisierung des Sozialen” (Noiriel 1994, Matter 2014) erfolgt. In der Schweiz geschah dies ab dem frühen 20. Jahrhundert, nicht zuletzt im Kontext der Debatte um den „Kampf gegen die Überfremdung” (siehe Kury 2003).

Schon dieser kurze Rückblick zeigt, dass sich im Verlauf der Zeit wandelt, wer als zugehörig zu einer Solidargemeinschaft anerkannt wird und darum Zugang zu Unterstützungsleistungen erhält (siehe Könönen et al. 2024).

Wie setzen Migrationsbehörden die Regelung in der Praxis um?

Im Rahmen einer sozialwissenschaftlichen Studie haben wir für die Schweiz untersucht, wie die zuständigen kantonalen Migrationsbehörden diese gesetzlichen Regelungen in der gegenwärtigen Praxis anwenden. Dabei zeigte sich, dass Entscheide darüber, ob das Aufenthaltsrecht aufgrund von Sozialhilfebezug beendet wird, immer komplexe Einzelfallentscheide sind. An diesem Prozess sind zahlreiche Akteur*innen beteiligt, und es werden diverse Informationen berücksichtigt. Der Ermessensspielraum der Migrationsbehörden ist groß, und entsprechend unterschiedlich sind die kantonalen Praktiken, die lediglich durch die Rechtsprechung des schweizerischen Bundesgerichts sowie Richtlinien des Staatssekretariats für Migration geleitet werden.

Bei der Entscheidung für oder gegen die Verlängerung eines Aufenthaltstitels stehen zwei Fragen im Vordergrund: Wie sehen die Prognosen zum weiteren Bezug von Sozialhilfe aus, und ist der Sozialhilfebezug „selbstverschuldet”?

Damit die kantonalen Angestellten der Migrationsämter diese Fragen beantworten können, sind sie auf Informationen von Dritten angewiesen. Die kantonalen oder kommunalen Sozialämter sind gesetzlich verpflichtet, den Migrationsbehörden zu melden, wenn eine ausländische Person Sozialhilfe bezieht. Sie sind außerdem wichtige Informationsquellen, um einzuschätzen, welche Aussichten es für die Person gibt, nicht mehr auf Sozialhilfe angewiesen zu sein, und wie das angenommene Verschulden einer Person einzuschätzen ist (Achermann et al. 2023).

Bezüglich dem “Selbstverschulden” gibt es keine eindeutigen Kriterien, sondern lediglich Anhaltspunkte aus der Rechtsprechung (siehe Borrelli et al. 2021). Die Entscheidung darüber unterliegt daher zu großen Anteilen dem Ermessen der jeweiligen Sachbearbeitenden.

Zudem tritt dabei ein Interessenskonflikt zwischen Sozialhilfe und Migrationsgesetzgebung zutage: Für die Sozialhilfebehörden spielt das „Selbstverschulden” keine Rolle für ihre Tätigkeit, die sich auf die Sicherung des sozialen Existenzminimums und die Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt richtet. Für die Migrationsbehörden hingegen gelten Menschen ohne Schweizerpass, bei denen angenommen wird, dass sie aus eigener Schuld ihren Lebensunterhalt nicht selbst bestreiten können, als nicht integriert, und ihr Aufenthalt in der Schweiz steht zur Diskussion. So urteilte etwa das Bundesgericht im Jahr 2018:

„Der Beschwerdeführer lebt zwar seit mehr als 25 Jahren in der Schweiz. Angesichts der konkreten Umstände drängt sich jedoch der Schluss auf, dass die Länge seiner Aufenthaltsdauer nicht mit seiner wirtschaftlichen und sozialen Integration korreliert. Negativ ins Gewicht fällt dabei insbesondere seine Sozialhilfebedürftigkeit sowie die Höhe der bezogenen Leistungen […]. Trotz seiner gesundheitlichen Probleme wäre es ihm zumutbar gewesen, sich um eine geeignete Arbeitsstelle zu bemühen […]. Folglich trifft ihn – entgegen seinen Behauptungen – ein Verschulden an seiner Sozialbedürftigkeit.”

Verstärkt wird die Annahme, dass der Sozialhilfebezug selbstverschuldet sei, wenn die Migrationsbehörden die betreffende Person bereits früher informiert oder gar formal verwarnt hatten, dass im Falle eines anhaltenden Sozialhilfebezugs die Aufenthaltsberechtigung in der Schweiz in Gefahr sei. So schreibt ein kantonales Migrationsamt im Jahr 2021:

„Trotz Warnungen des Migrationsamtes […] lässt sich [die Person] nicht beeindrucken und versäumt es bis heute, daraus die nötigen Lehren zu ziehen, indem [sie] weiterhin Sozialhilfe bezieht.”

Sozialhilfebezug als individuelles Problem

Solche Aussagen zeigen, dass in diesen Fällen der andauernde Bezug von Sozialhilfe als individuelles Problem verstanden wird, das auf fehlende Einsicht, Unbelehrbarkeit und mangelndes Bemühen der einzelnen Menschen zurückgeführt wird. Eine Ausnahme stellen nur Fälle dar, in denen die Invalidenversicherung eine Arbeitsunfähigkeit festgestellt hat.

Armut von Menschen ohne Schweizerpass wird damit von den Migrationsbehörden unabhängig vom strukturellen Kontext beispielsweise des Arbeitsmarkts betrachtet, sondern primär aus einer depolitisierten, oftmals moralisierenden, individuellen und neoliberalen Sicht bewertet (siehe Achermann et al. 2024).

Ein weiteres Argument, das sowohl von Sozial- als auch Migrationsämtern immer wieder vorgebracht wird, um den Entzug eines Aufenthaltsrechts von Sozialhilfebezüger*innen zu rechtfertigen, bezieht sich auf die „Last für die Steuerzahlenden”. So sagte ein*e Mitarbeitende*r eines Sozialdienstes in unseren Interviews, dass es seine*ihre Aufgabe sei, „ein Gleichgewicht zu finden zwischen dem Schutz der Rechte der Klienten und dem Schutz der Interessen der Steuerzahlenden.” Auch vonseiten eines Migrationsamtes heißt es: “Wir sind für die Öffentlichkeit da, und sie bezahlen uns mit ihren Steuern.”

Interessant ist dabei, dass implizit davon ausgegangen wird, die Steuerzahlenden bestünden nur aus Schweizerbürger*innen – oder dass diese Vorrang bei den steuerfinanzierten Leistungen hätten.

Die enge Verbindung von Migrations- und Sozialpolitik

Die schweizerische Praxis bezüglich Sozialhilfebezüger*innen ohne Schweizerpass zeigt die anhaltend nationale Konzeption des sozialen Schutzes und wie eng Migrations- und Sozialpolitik miteinander verschränkt sind. Diese enge Verbindung ist allerdings keine ausgewogene, denn die migrationspolitischen Ziele wirken in der Praxis stärker als die universelle Ausrichtung der Sozialpolitik (siehe Ataç/Rosenberger 2019).

Vor einigen Jahren lancierte eine zivilgesellschaftliche Allianz einen Versuch, die Zugehörigkeit zum schweizerischen Unterstützungsnetz breiter zu fassen. Sie forderte, dass nach einem Aufenthalt von zehn Jahren das Aufenthaltsrecht nicht mehr wegen Sozialhilfebezug entzogen werden kann. Nach anfänglichem Erfolg im Parlament ist dieser Versuch Ende letzten Jahres allerdings gescheitert.

Die Schweiz ist seit über einem Jahrhundert eine Migrationsgesellschaft. Doch ihr Verständnis der Zugehörigkeit zu einer Solidargemeinschaft hat sich bislang nicht von einer anachronistischen nationalen Konzeption gelöst. Es gilt daher, eine neue Grundlage von Solidarität mit armen Menschen zu schaffen, die nicht auf der Nationalität, sondern auf dem Menschsein, auf dem Lebensmittelpunkt und der Bedürftigkeit basiert.

Literatur

Achermann C. / Heindlmaier, A. / Mantu, S. / Pfirter, L. (2024): Welfare governance. Critical Social Policy, 44(4): 605–620.

Achermann, C. / Borrelli L. M. / und Pfirter, L. (2023): ‘For just decisions we need you!’ Relational decision-making and the bureaucratic exclusion of ‘poor others’. PoLAR: Political and Legal Anthropology Review, 46(2): 177-190.

Ataç, I.  / Rosenberger, S. (2019): Social Policies as a Tool of Migration Control. Journal of Immigrant & Refugee Studies, 17(1), 1–10.

Borrelli, L. M. / Achermann, C. / Niragire Nirere, D. / Pfirter, L. (2024): Governing poverty and migration in European nation-states - keywords revisited. Critical Social Policy, 44(4): 573–587.

Borrelli, L. M. / Kurt, S. / Achermann C. / Pfirter. L. (2021): (Un)Conditional Welfare? Tensions Between Welfare Rights and Migration Control in Swiss Case Law. Swiss Journal of Sociology, 47 (1): 73–94.

Frisch, M. (1965): Vorwort. In:  Alexander J. Seiler. Siamo italiani – Die Italiener. Gespräche mit italienischen Arbeitern in der Schweiz. Zürich: EVZ, S. 7-10.  

Könönen, J. / Achermann C. / Mantu, S. (2024): Citizenship. Critical Social Policy, 44(4): 621–634.

Kury, P. (2003). Über Fremde reden: Überfremdungsdiskurs und Ausgrenzung in der Schweiz 1900-1945. Zürich: Chronos.

Matter, S. (2014): Armut und Migration – Klasse und Nation. Die Fürsorge für “bedürftige Fremde” an der Wende vom 19. zum 20. Jahrhundert in der Schweiz.  Archiv für Sozialgeschichte. Dimensionen sozialer Ungleichheit. Neue Perspektiven auf West- und Mitteleuropa im 19. und 20. Jahrhundert, Nr. 54:  109-123.

Noiriel, G. (1994): Die Tyrannei des Nationalen: Sozialgeschichte des Asylrechts in Europa. Lüneburg: zu Klampen.