Der Kampf gegen den Klimawandel verändert Wirtschaft und Gesellschaft grundlegend – mit spürbaren sozialen Folgen. Während in Deutschland bislang vor allem über das Klimageld diskutiert wurde, setzt die EU bereits auf einen breiteren Instrumentenmix für eine sozial gerechte Klimapolitik. Dieser prägt zunehmend auch die Klimapolitik Deutschlands.

Die soziale Abfederung klimapolitischer Maßnahmen ist unter dem Leitbild einer „Just Transition“ (gerechter Übergang) zu einem Teil des europäischen Klimaschutzrechts geworden (vgl. Busch/Ehrmann 2025). Die EU verfolgt dieses Ziel einerseits durch eine faire Lastenverteilung zwischen den Mitgliedstaaten (horizontale Dimension). Andererseits will die EU soziale Notlagen innerhalb der Mitgliedstaaten verhindern (vertikale Dimension).

Die vertikale Dimension umfasst zwei zentrale Handlungsfelder: Erstens sollen die beschäftigungspolitischen Folgen des ökologischen Wandels zur Klimaneutralität bewältigt werden. Diese adressiert die EU vor allem durch finanzielle Unterstützung über den Mechanismus für einen gerechten Übergang. Zweitens steht der Schutz privater Haushalte im Fokus, insbesondere durch Maßnahmen, die Energiearmut verhindern und bekämpfen. Definiert wird der Begriff der Energiearmut nunmehr in der Energieeffizienz-Richtlinie. Dort wird Energiearmut als fehlender Zugang zu essenziellen Energiedienstleistungen beschrieben, der Gesundheit und Lebensstandard gefährdet (Art. 2 Nr. 51 Richtlinie (EU) 2023/1971).

Dieser Beitrag richtet den Blick auf die vertikale Dimension und skizziert die energie- und klimapolitischen Regelungen zum sozialen Schutz privater Haushalte. Diese EU-Regelungen bilden einen kohärenten Steuerungsrahmen: Vorgaben zum Einsatz öffentlicher Gelder, Politikplanungspflichten, regulatorische Vorgaben und Informationspflichten zielen darauf ab, soziale Risiken der Klimapolitik bereits im Ansatz zu vermeiden. Damit beeinflusst das EU-Recht zugleich, wie der deutsche Gesetzgeber Energie- und Klimapolitik sozial flankieren muss.

Erstens: Verwendung der Einnahmen aus der CO2-Bepreisung

Ein zentrales Element ist die zielgerichtete Verwendung öffentlicher Gelder, allen voran der Einnahmen aus den beiden Europäischen Emissionshandelssystemen, also der CO₂-Bepreisung. So wird etwa der Klima-Sozialfonds aus diesen Mitteln finanziert (Art. 10 Verordnung (EU) 2023/955). Er stellt den Mitgliedstaaten – differenziert nach wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit und Belastungsintensität – Fördergelder zur Dekarbonisierung des Gebäude- und des Straßenverkehrssektors bereit. Diese Fördergelder sollen vor allem vulnerablen Haushalten zugutekommen (umfassend Busch/Ehrmann, 2025, S. 12 ff.).

Doch die EU geht noch einen Schritt weiter: Auch die nationalen Einnahmen aus der CO₂-Bepreisung, also der Einnahmen, die nicht zur Finanzierung von EU-Fonds genutzt werden, sollen für die Unterstützung privater Haushalte verwendet werden (Art. 10 Abs. 3, Art. 30d Abs. 6 Richtlinie 2003/87/EG; ausführlich hierzu Busch/Harder 2024, S. 8 ff., S. 12 ff.).

Schließlich verpflichtet die EU die Mitgliedstaaten dazu, ihre öffentlichen Mittel vorrangig in Maßnahmen zur Energieeffizienzverbesserung zu lenken. Das soll idealerweise so geschehen, dass diese ihre Wirkung entfalten, bevor etwa der CO₂-Preis nachteilige Verteilungswirkungen zeitigt (vgl. Art. 24 Abs. 3 Richtlinie EU 2023/1791).

Zweitens: Sozial vorausschauende Klimapolitikgestaltung

Ein zweiter Baustein liegt darin, soziale Erwägungen in politische Planungsprozesse zu integrieren. Solche Politikplanungspflichten (zum Begriff siehe Reese 2020, S. 642) zwingen die Mitgliedstaaten zu einer vorausschauenden und sozial sensiblen Klimapolitikgestaltung. So müssen die Mitgliedstaaten etwa bei der Erstellung des bereits erwähnten Klima-Sozialplans genau erfassen, wie viele Haushalte auf welche Weise von der CO₂-Bepreisung in den Bereichen Gebäude und Straßenverkehr betroffen sind und wie sie von strukturellen Maßnahmen profitieren (vgl. Art. 4-6, Anhang IV-V Verordnung (EU) 2023/955).

Auch im Rahmen des Integrierten Nationalen Energie- und Klimaplans, dem zentralen Politikplanungsinstrument für den Klimaschutz und die Energiewende in der EU (vgl. Art. 3 ff. Verordnung (EU) 2018/1999), und des Nationalen Gebäuderenovierungsplans (vgl. Art. 3 Richtlinie (EU) 2024/1275) sind explizit soziale Erwägungen zu berücksichtigen. Zudem sind bei der Planaufstellung strukturierte Konsultationsverfahren durchzuführen, die zivilgesellschaftliche Perspektiven in den Planungsprozess einbinden sollen (vgl. Art. 10 Verordnung (EU) 2018/1999, Art. 3 Abs. 4 Richtlinie (EU) 2024/1275) und Art. 5 Verordnung (EU) 2023/955).

Drittens: Mindeststandards zum Schutz vulnerabler Haushalte

Als dritten Pfeiler hat die EU regulatorische Mindeststandards eingeführt, die besonders vulnerable Haushalte unmittelbar schützen und Energiearmut verhindern sollen. Diese finden sich vor allem in der Energieeffizienz-Richtlinie und in der Gebäudeeffizienz-Richtlinie.

So müssen die Mitgliedstaaten etwa die in Art. 8 Abs. 1 Richtlinie (EU) 2023/1791 verbindlich festgelegten Energieeinsparungen vorrangig durch Maßnahmen erreichen, die energiearme Haushalte, einkommensarme Haushalte und Mieter*innen in Sozialwohnungen entlasten (vgl. Art. 8 Abs. 3 Richtlinie (EU) 2023/1791). Außerdem müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass unverhältnismäßige Mieterhöhungen nach energetischen Sanierungen nicht zu Wohnungsverlust führen (Art. 17 Abs. 17 Richtlinie (EU) 2024/1275).

Viertens: Information und Beratung für Bürger*innen

Als vierter und letzter Baustein treten Informations- und Beratungspflichten hinzu. Hierdurch sollen die Bürger*innen für die Vorteile von Energieeffizienzmaßnahmen sensibilisiert werden. Zudem zielen diese Pflichten darauf ab, dass die Bürger*innen von den verfügbaren Unterstützungsmaßnahmen auch tatsächlich profitieren können. Die Mitgliedstaaten haben daher beispielsweise einen transparenten und niedrigschwelligen Zugang zu Informationen über Förderprogramme, Energieeffizienzmaßnahmen und den einschlägigen Rechtsrahmen zu gewährleisten (Art. 22 Richtlinie (EU) 2023/1791, Art. 29 Richtlinie (EU) 2024/1275). Darüber hinaus sind sie verpflichtet, zentrale Anlaufstellen oder Ähnliches einzurichten, die technische, administrative und finanzielle Beratung bereitstellen, etwa zur Gebäudesanierung oder zur Nutzung von Fördergeldern.

Deutschland im Rückstand bei sozialem Ausgleich

Dass eine sozial ausgewogene Gestaltung der Klimapolitik notwendig ist, tritt auch auf nationaler Ebene zunehmend in den Vordergrund. Der Expertenrat für Klimafragen hat jüngst gemahnt, dass Deutschlands klimapolitische Maßnahmen bisher kaum an sozialem Ausgleich ausgerichtet sind, obwohl soziale Abfederung immer wichtiger wird.

Deutschland im Rückstand bei sozialem Ausgleich

Dass eine sozial ausgewogene Gestaltung der Klimapolitik notwendig ist, tritt auch auf nationaler Ebene zunehmend in den Vordergrund. Der Expertenrat für Klimafragen hat jüngst gemahnt, dass Deutschlands klimapolitische Maßnahmen bisher kaum an sozialem Ausgleich ausgerichtet sind, obwohl soziale Abfederung immer wichtiger wird.

Diese Notwendigkeit ergibt sich nicht allein aus politischen Zweckmäßigkeitserwägungen oder unionsrechtlichen Umsetzungspflichten, sondern findet ihre verfassungsrechtliche Grundlage nicht zuletzt im Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 Grundgesetz. Dieses verpflichtet den Staat, eine gerechte Sozialordnung zu gestalten, das heißt dazu, soziale Sicherheit zu gewährleisten und sozialen Ausgleich zu schaffen.

Zwischen nationalem Sozialstaatsprinzip und EU-Vorgaben

Allerdings enthält das Sozialstaatsprinzip keine Aussage darüber, wie diese Ziele des sozialen Staates zu erreichen sind. Es überlässt die konkrete Ausgestaltung dem politischen Prozess (BVerfGE 22, 180 (204); 170, 52 (71 f. Rn. 45)). Bezieht man dies auf den Kontext sozialer Abfederung von Klimapolitik, verpflichtet das Sozialstaatsprinzip den Staat also dazu, die sozialen Folgen des Transformationsprozesses zur Klimaneutralität zu adressieren und auf einen Ausgleich klimapolitisch bedingter Belastungen hinzuwirken.

Dabei muss er jedenfalls sicherstellen, dass auch bei steigenden Kosten für Wohnen und Mobilität ein menschenwürdiges Existenzminimum gewährleistet wird. Dieses umfasst „sowohl die physische Existenz des Menschen, also Nahrung, Kleidung, Hausrat, Unterkunft, Heizung, Hygiene und Gesundheit […], als auch die Sicherung der Möglichkeit zur Pflege zwischen menschlicher Beziehungen und [ein] Mindestmaß der Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben“ (BVerfGE 125, 175 (223).). Konkrete Maßnahmen lassen sich nicht unmittelbar aus dem Sozialstaatsprinzip ableiten sondern bleiben dem demokratischen Entscheidungsprozess überlassen.

Wie die vielfältigen EU-rechtlichen Regelungen zeigen, ist dieser Gestaltungsprozess nicht mehr ausschließlich national geprägt. Vielmehr wird er zunehmend durch unionsrechtliche Vorgaben strukturiert und inhaltlich vorgeprägt. Der EU-Gesetzgeber konkretisiert also ebenfalls, wie eine „gerechte Sozialordnung“ im Kontext der Transformation zur Klimaneutralität in Deutschland auszusehen hat.

Dem nationalen Gesetzgeber verbleiben bei der Umsetzung dieser EU-Vorgaben weiterhin Spielräume. Er kann selbst entscheiden, wie genau – also mit welchen konkreten Politikinstrumenten – er die oft vagen Vorgaben des Unionsrechts umsetzt, um die klimapolitischen Belastungen unter Berücksichtigung der sozialen und wirtschaftlichen Situation im eigenen Land auszugleichen.

Die EU liefert dabei jedoch wichtige Impulse: Denn erst durch die europäischen Vorgaben setzt sich die Bundesrepublik nun systematisch mit den sozialen Verteilungswirkungen klimapolitischer Maßnahmen, insbesondere der CO₂-Bepreisung, auseinander und entwickelt derzeit spezifische Maßnahmen zur zielgerichteten sozialen Abfederung. Damit konkretisiert sich langsam, wie der Sozialstaat in der Klimakrise ausgestaltet wird.

Literatur

Busch, Ronja/Ehrmann, Markus (2025): Europäische Regulierung zur sozialen Abfederung der Belastungen aus Energie- und Klimaschutzmaßnahmen, in: T. Müller/M. Ehrmann/R. Busch (Hrsg.): Abfederung der sozialen Belastungen energie- und klimapolitischer Maßnahmen, Würzburger Studien zum Umweltenergierecht Nr. 44 vom 01.12.2025. S. 8-26. 

Busch, Ronja/Harder, Kimberly (2024): Verwendung der Finanzmittel aus dem EU-Emissionshandel und Klima-Sozialfonds durch die Mitgliedstaaten der EU, Würzburger Studien zum Umweltenergierecht Nr. 33 vom 17.01.2024. 

Expertenrat für Klimafragen (2025): Prüfbericht zur Berechnung der deutschen Treibhausgasemissionen für das Jahr 2024 und zu den Projektionsdaten 2025. Prüfung und Bewertung der Emissionsdaten sowie der Projektionsdaten gemäß § 12 Abs. 1 Bundes Klimaschutzgesetz. Online verfügbar unter: https://www.expertenrat-klima.de

Expertenrat für Klimafragen (2026): Stellungnahme zum Entwurf des Klimaschutzprogramms 2026 (Stand 18. März 2026). Gemäß § 12 Abs. 3 Nr. 3 in Verbindung mit § 12 Abs. 7 Bundes-Klimaschutzgesetz. Online verfügbar unter: https://www.expertenrat-klima.de

Reese, Moritz (2020): Das EU-Klimagesetz – Nachhaltigkeit durch Umweltpolitikplanungsrecht? In: Zeitschrift für Umweltrecht (ZUR), 2020, Heft 12, S. 641-642.