sozialpolitikblog
Erika Mezger, 11.08.2022

Die Europäische Säule Sozialer Rechte (ESSR): ein Game Changer für die europäische Sozialpolitik?

Seit die Europäische Säule Sozialer Rechte (ESSR) 2017 verabschiedet wurde, wird die Europäische Arbeits- und Sozialpolitik neu geordnet. Beschäftigungsfragen, die Angleichung der Lebens- und Arbeitsbedingungen und die Beteiligung der Sozialpartner sollen homogenisiert und nicht harmonisiert und die  strukturelle Asymmetrie der europäischen Integration von einer negativen (Markt-) Integration stärker in Richtung einer positiven (politischen) Integration entwickelt werden.

 

Können so europäische Arbeits- und Sozialstandards gesetzt werden, die aufgrund der unterschiedlichen nationalen Interessenlagen und der bestehenden Entscheidungsstrukturen oft blockiert sind? Aktuell müssen die Staaten vermehrt EU-Richtlinien umzusetzen. So soll die Europäische Mindestlohnrichtlinie noch dieses Jahr verabschiedet werden.

 

Die Römischen Verträge von 1957 gelten in der Fassung des Vertrages von Nizza (2001) fort und sind noch die Basis der EU, wobei von Anfang an die ökonomische Ausrichtung der EU im Vordergrund stand. Die Arbeits- und Sozialminister verabschiedeten 1974 das sozialpolitische Programm der Gemeinschaft. In drei Bereichen wird die EU demnach aktiv:

Beschäftigungsfragen, Fragen der Angleichung der Lebens- und Arbeitsbedingungen und Beteiligung der Sozialpartner an sozial- und wirtschaftspolitischen Entscheidungen der EU.

 

1985 setzte der damalige Kommissionspräsident Jacques Delors die Notwendigkeit einer eigenen Sozialpolitik der EU explizit auf die Tagesordnung. Auch das im Vertrag von Maastricht 1992 enthaltene Protokoll über die Sozialpolitik, das die diesbezüglichen Befugnisse der EU ausbaute, fiel in die Zeit Delors. Mit dem Vertrag von Amsterdam 1997 wurde es in den EG-Vertrag integriert.

Und im Jahre 2000 hat der Europäische Rat in Nizza und Lissabon sozialpolitische Leitlinien in Form der Europäischen Sozialagenda aufgestellt.

Andauernder Krisenmodus

 Die vielfältigen Krisen (Finanzen/Flüchtlinge/COVID-19/Krieg in der Ukraine) stellen Europas soziale Dimension immer wieder auf eine harte Probe und rücken das soziale Europa auf der europapolitischen Agenda weiter in den Vordergrund.  Die Suche nach einer Balance zwischen europäischer Solidarität und nationaler Zuständigkeit bleibt eine Daueraufgabe (1).

 

Der in offiziellen Stellungnahmen der EU häufig verwendete Begriff des “europäischen Sozialmodells” (2) ist denkbar unscharf und aufgrund der vielfältigen Ausdifferenzierungen der nationalen Wohlfahrtsstaatspolitiken nur bedingt zielführend.

Die gängige Clusterung in vier europäische Wohlfahrtsstaatsmodelle, liberal angelsächsisch, kontinental korporatistisch (Deutschland), nordisch sozialdemokratisch und mediterran-postautoritär entwickelt die Typologie des dänischen Politikwissenschaftlers und Soziologen Esping-Andersen (3) weiter und wird mittlerweile durch ein osteuropäisches Cluster im Sinne eines hybriden Wohlfahrtsstaates (4) ergänzt. Diese Modelle sind als idealtypisch zu verstehen und verlieren allmählich ihre feste Form.

 

Gleichwohl macht die weiterhin bestehende Heterogenität der nationalstaatlichen Sozialpolitiken eine Angleichung der Sozialstandards schwierig. Insbesondere die EU-Osterweiterung und die tiefe Wirtschafts- und Verschuldungskrise haben die Divergenz der Sozialstaaten in der EU deutlich vergrößert.  Das übergreifende Ziel der EU eine “Aufwärtskonvergenz” zu erreichen ist dadurch sehr voraussetzungsvoll. Es geht nicht darum nationalstaatliche Sozialpolitiken zu harmonisieren, sondern zu versuchen eine gewisse Homogenisierung zu erreichen. Maurizio Ferrera spricht von einem “composite construct”, welches die Verkopplung und Mischung der Sozialpolitiken von europäischer und nationaler Ebene anstrebt (5).  Strategisch geht es um einen europaweiten sozialen Mindestschutz, wenn auch auf unterschiedlichen Niveaus.

Europäische Säule Sozialer Rechte (ESSR)

Die Juncker-Kommission (2014-2019) versprach ein „Triple A“ in sozialen Fragen.  Und tatsächlich proklamierten Rat und Parlament 2017 in Göteborg die Europäische Säule sozialer Rechte mit 20 sozialpolitischen Grundsätzen und Rechten. Die aktuelle Kommission unter der Leitung von Ursula von der Leyen hat diesen Anspruch mit einem Aktionsplan zur europäischen Säule sozialer Rechte (Porto Summit Mai 2021) bekräftigt, der ein fundamentales Element für die Weiterentwicklung (Recovery und Resilience) der EU sein soll.

Um diesen Prozess in Bewegung zu setzen, hat die Europäische Kommission mehrere Legislativvorschläge für die EU Ebene vorgelegt. Sie beinhalten Themen wie die Vereinbarkeit von Beruf und Familie, den Zugang zu Sozialschutz, Arbeitszeit, Mindestlöhne und Arbeitsbedingungen oder die Einführung einer Europäischen Kindergarantie.

Sowohl die Richtlinie über transparente und vorhersehbare Arbeitsbedingungen als auch die Richtlinie zur Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben für Eltern und pflegende Angehörige, der Richtlinienvorschlag über angemessene Mindestlöhne in der Europäischen Union, die EU-Kinderrechtsstrategie oder der Vorschlag für eine Empfehlung des Rates zur Einführung einer Europäischen Kindergarantie sind direkte Folgemaßnahmen der Europäischen Säule sozialer Rechte.

 

Für die deutsche Sozialpolitik stellt vor allem das Ziel “Senkung der Armut/Soziale Dienste” eine große Herausforderung dar. Mit dem Koalitionsvertrag (2021) kündigt die neue Bundesregierung an, durch die Einführung eines Bürgergelds und einer Kindergrundsicherung das Armutsrisiko zu senken.

Durch die Erhöhung des Mindestlohns im Oktober 2022 soll weiterer Verarmung trotz Arbeit entgegengewirkt werden.

Europäische Mindestlohnrichtlinie

 

Die im finalen Abstimmungsprozess befindliche Europäische Mindestlohnrichtlinie könnte qualitativ und quantitativ zu einem Game Changer europäischer Sozialpolitik werden. Es würde zu einer substantiellen Anhebung der Mindestlöhne auf ein Living-Wage Niveau kommen, verbunden mit einer Stärkung der Tarifbindung auf mindestens 70%. Das Living Wage Konzept bezieht sich auf ein theoretisches Einkommensniveau, das durch einen existenzsichernden Mindestlohn erreicht werden soll. Dieses Konzept gibt es bislang vor allem in englisch sprachigen Ländern (UK/USA/Kanada/Neuseeland).

 

Der aktuelle thematische Bezugsrahmen für die Umsetzung des Aktionsplans der ESSR ist der „Employment und Social Developments in Europe“ (ESDE) Report/Annual Review 2021 (8), der auf dem Weg zu einem starken sozialen Europa nach der Covid-19-Krise darauf zielt, Ungleichheiten zu reduzieren und Umverteilungseffekte zu erzielen. Ebenso sind junge Menschen in den Branchen Kunst und Unterhaltung, Reisen und Verkehr, Tourismus und Gastgewerbe tendenziell überrepräsentiert und daher unverhältnismäßig hart von der Situation auf den Arbeitsmärkten betroffen. Das Gleiche gilt für Geringqualifizierte, Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in atypischen Beschäftigungsverhältnissen und Selbständige. Auch in Langzeitpflegeeinrichtungen und Pflegeheimen sowie für ältere Menschen, die insbesondere in der Anfangsphase besonders gefährdet waren, zeigten sich die Auswirkungen der Pandemie deutlich.

 

Darüber hinaus hat die politische Unterscheidung zwischen systemrelevanten und nicht systemrelevanten Berufen im Zusammenhang mit der COVID-19 Krise die Heterogenität der Auswirkungen auf die verschiedenen sozioökonomischen Gruppen verstärkt. Die Verkürzung der Arbeitszeit und der gleichzeitige Abbau von Arbeitsplätzen in vielen Branchen, eine gestiegene Belastung und höhere Gesundheitsrisiken für die an vorderster Front tätigen Arbeitskräfte in den systemrelevanten Berufen sowie sinkende Einkommen haben Wirtschaftssysteme und benachteiligte Haushalte in finanzieller Hinsicht destabilisiert.

Für Deutschland zeigt der jüngste Armutsbericht des DPWV (2021), dass die vielfältigen Maßnahmen der Bundesregierung einen substantiellen „Armutspuffer“ bildeten. Die Armutsquote in 2020 stieg um „nur“ 0.2 Prozent.

 

Neben diesen Maßnahmen hat die EU einen Aufbauplan in Höhe von 1.8 Billionen EUR auf den Weg gebracht, der auch den überarbeiteten EU-Haushalt 2021-2027 in Höhe von 1.07 Billionen EUR und das temporäre Aufbauinstrument „Next Generation EU“ im Umfang von 750 Mrd. EUR umfasst. Dieser Plan ermöglicht es der Europäischen Kommission, Mittel zu beschaffen, um die unmittelbaren wirtschaftlichen und sozialen Schäden der Corona Pandemie zu beheben. Sein Kernstück, die Aufbau- und Resilienzfazilität mit ihren 672,5 Mrd. EUR an Darlehen und Zuschüssen, wird den Mitgliedsstaaten dabei helfen die negativen Auswirkungen der Krise abzumildern und die Resilienz wichtiger sozioökonomischer Systeme gegenüber künftigen Schocks zu stärken.

 

Auf EU-Ebene wurde eine Reihe weiterer Initiativen ins Leben gerufen, um die Europäerinnen und Europäer bei der Entwicklung der Kompetenzen zu unterstützen, die sie benötigen, um die Chancen des schnellen Übergangs zu einem klimaneutralen, digitalen Europa mit vielen Arbeitsplätzen zu nutzen. Diese Initiativen umfassen die Europäische Kompetenzagenda und den Pakt für Kompetenzen, den Aktionsplan für digitale Bildung, die Empfehlungen des Rates zur beruflichen Aus- und Weiterbildung für nachhaltige Wettbewerbsfähigkeit, soziale Gerechtigkeit und Resilienz und zur gestärkten Jugendgarantie für Kinder, die Europäische Garantie für Kinder, die Strategie für die Rechte von Menschen mit Behinderungen, der vorgelegte Richtlinienentwurf zur Plattformarbeit sowie die Empfehlungen der Kommission zu einer wirksamen aktiven Beschäftigungsförderung (EASE)  nach der Pandemie.

Ausblick

Mit der Annahme des Aktionsplans der europäischen Säule sozialer Rechte durch die Europäische Kommission im März 2021 wurden neue, bis 2030 auf EU-Ebene zu erreichende ehrgeizige Ziele in den Bereichen Beschäftigung, Kompetenzen und Sozialschutz definiert. Zur Erreichung dieser Ziele wurde eine umfassende politische Agenda festgelegt, die eine weitere Umsetzung der verschiedenen Grundsätze der Säule, die Stärkung der sozialen Dimension der Aufbau- und Resilienzbemühungen der EU und die Förderung eines gerechten, grünen und digitalen Wandels vorsieht.

Die ESSR ist ein Treiber weg von der Divergenz und Betonung der nationalen Unterschiede hin zu mehr Konvergenz und der Betonung einer europaweiten Transformation, welche durch die Corona Pandemie weiter beflügelt wird. Es kam vermehrt zu einer Interessensynthese nationaler und europäischer Politiken insbesondere im Bereich der Sozialpolitik. So sind etwa die Neufassung der Europäischen Entsenderichtlinie (2018) und die Richtlinie über transparente und vorhersehbare Arbeitsbedingungen (2019) Folgemaßnahmen der ESSR, die in den Mitgliedsstaaten umgesetzt werden müssen.  Die Europäische Mindestlohnrichtline soll noch im Jahre 2022 folgen.

Schon länger währende Überlegungen zur Einführung einer Europäischen Arbeitslosenrückversicherung und die Schaffung einer Social Imbalance Procedure möglicherweise im Rahmen des Europäischen Semesters werden im Moment von der Französischen Ratspräsidentschaft weiter vorangetrieben. Eine Social Imbalance Procedure soll die Unterordnung sozialer Ziele unter makroökonomische und finanzielle Ziele beenden. Es soll ein faires Zielgleichgewicht erreicht werde. Dabei geht es vor allem darum, exzessive soziale Ungleichgewichte zu unterbinden.

 

Wenn alle Mitgliedsstaaten der EU diese Zielsetzungen zu Leitlinien ihrer Politiken machen könnte die ESSR zum Game Changer für die nationalen und europäischen Sozialpolitiken werden.

Literatur

Peter Becker, 2015. Europas soziale Dimension. SWP Studie


Jens Alber, 2006. The European Social Model and the United States. Sage Journal


Gosta Esping-Andersen, 1990. The Three Worlds of Welfare Capitalism


Marion Kühn, 2016. Europäische Wohlfahrtsstaaten eingebettet zwischen Staat, Markt und Familie


Maurizio Ferrera, 2014. Social Europe and its components in the midst of the crisis: A conclusion. In: West European Politics, 37, S. 825-843


Miriam Hartlapp 2021. Aktuelle Entwicklungen in der EU Sozialpolitik: Effiziente Entscheidungsfindung durch Mehrheitsentscheidungen und differenzierte Integration? nomos-elibrary.de


Aktionsplan für die europäische Säule sozialer Rechte (ESSR) 2021. Europäische Kommission


Employment and social developments in Europe 2021 (ESDE), Europäische Kommission

 





Erika Mezger 2022, Die Europäische Säule Sozialer Rechte (ESSR): ein Game Changer für die europäische Sozialpolitik?, in: sozialpolitikblog, 11.08.2022, https://difis.org/blog/?blog=19

Zurück zur Übersicht