Der Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung (ARB) ist das Ergebnis eines wiederkehrenden Ringens zwischen Wissenschaft, Zivilgesellschaft und Politik um die Deutungshoheit in Verteilungsfragen. Der Blogbeitrag beleuchtet die Entstehungsgeschichte des ARB, seine Erstellung und sein konkretes Wirken im Bereich der Sozialpolitik-forschung.


Der Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung (ARB) ist das Ergebnis eines wiederkehrenden Ringens zwischen Wissenschaft, Zivilgesellschaft und Politik um die Deutungshoheit in Verteilungsfragen. Der Bericht erfährt breite Akzeptanz aufgrund seiner wissenschaftlichen Autorität, lebt aber auch von seiner Umstrittenheit in der Öffentlichkeit. Der ARB ist zugleich ein wissenschaftliches und ein politisches Dokument, das alle vier Jahre die Diskussion über sozioökonomische Ungleichheit in Deutschland erneut befeuert und oft zu Kontroversen führt. Obwohl der ARB damit eine zentrale Funktion in der Aufmerksamkeitssteigerung innerhalb des Ungleichheitsdiskurses einnimmt, bleiben seine Entstehungsgeschichte und sein konkretes Wirken im Bereich der Sozialpolitikforschung jedoch oft unbeachtet.   

Die Entstehungsgeschichte des ARB

Bis in die 1980er Jahre haben ausschließlich Gewerkschaften, Wohlfahrtsverbände und Armutsforscher*innen Daten zu Armut und Reichtum in der Bundesrepublik erhoben. Durch diese zivilgesellschaftliche Kooperation entstand erst das wachsende Feld der Armutsforschung. Doch deren Ergebnisse wurden von den jeweiligen Regierungen lange ignoriert. Deswegen gründeten Mitglieder der SPD-Bundestags-fraktion Mitte der 1990er Jahre die Arbeitsgruppe (AG) „Armut“, um Anhörungen mit Expert*innen aus der freien Wohlfahrtspflege wie auch der Wissenschaft durchzuführen. Nach der Wahl 1998 entschied sich die neue, rot-grüne Bundesregierung, einmal pro Legislaturperiode dem Deutschen Bundestag einen nationalen Armuts- und Reichtumsbericht vorzulegen. Wichtig war der Impuls, Armut und Reichtum zusammenzudenken und so auch die aufkeimende Reichtumsforschung zu fördern.

Die AG „Armut“ motivierten drei Gründe, einen ARB als offizielles Dokument der Bundesregierung anfertigen zu lassen: Erstens verlieh das Einbeziehen der Bundesregierung dem Bericht eine politische Legitimität, die weder die Zivilgesellschaft noch die Wissenschaft hätten herstellen können. Zweitens fehlten sowohl der SPD-Bundestagsfraktion als auch dem Bundestag die Kapazitäten, einen solchen ambitionierten Bericht zu erstellen. Drittens war es ein zentrales Anliegen, nicht lediglich ein Ministerium, sondern die gesamte Bundesregierung anzuhalten, sich ernsthaft mit Ungleichheit auseinanderzusetzen. Allerdings kritisierten Teile der Wohlfahrtsverbände und Wissenschaft diese Entscheidung mit dem Verweis auf die gefährdete wissenschaftliche Neutralität des Berichts.

Die Erstellung des ARB

Der ARB wird federführend vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) konzipiert und erstellt. Das wissenschaftliche Gutachtergremium und die Ressortabstimmung stellen dabei die zentralen Diskussionsforen der Berichterstattung dar. Das BMAS-Referat 6a2 „Armuts- und Reichtumsfragen, Soziale Dienstleistungen und Pflege“ (früher 1a2 „Wohlstandsmessung, Armuts- und Reichtumsfragen“) ist größtenteils für die Vorbereitung, Themensetzung, Auswahl der Expert*innen bzw. der Auftragsstudien sowie die Anfertigung des Berichts zuständig. Dies wird vom BMAS als ein Prozess des Koordinationsmanagements begriffen, der in einem wechselseitigen Austausch zwischen verschiedenen ministeriellen Ebenen im BMAS, dem wissenschaftlichen Gutachtergremium und relevanten Ressorts verläuft und schließlich in die Ressortabstimmung der Bundesregierung mündet.

Die Kommunikation zwischen Ministerium und Wissenschaft läuft auf zwei getrennten Ebenen ab. Auf der ersten Ebene lädt das BMAS verschiedene Wissenschaftler*innen als externe Expert*innen zur inhaltlichen Beratung von Sachfragen ein, die nicht innerhalb des wissenschaftlichen Gutachtergremiums geklärt werden können. Die zweite Ebene spielt sich in konsultativer Form innerhalb des wissenschaftlichen Gutachtergremiums selbst ab, das Formate wie Workshops, Symposien oder Gremiumssitzungen nutzt, um konstruktiv-kritische Debatten über kontroverse Themen zu führen.

Die Arbeitsteilung zwischen Wissenschaft und Politik ist durchaus konfliktgeladen, da das Ministerium im Rahmen der Ressortabstimmung die Deutungshoheit über den thematischen Aufbau und die inhaltliche Ausrichtung des Berichts behält. Aufgeheizte Gespräche zu Berichtsentwürfen finden gelegentlich auch im Kontext des ARB-Beraterkreises aus zivilgesellschaftlichen Akteuren wie Sozial- und Wohlfahrts-verbänden statt, etwa über die im Bericht (nicht) ausgewählten Indikatoren wie die Armutsrisikoquote. Der Prozess der Berichterstattung birgt daher stets das Potenzial, für Reibungen zwischen den beauftragten Wissenschaftler*innen, Zivilgesellschaft und dem BMAS zu sorgen.

Im Rahmen der Ressortabstimmung werden Kompromisse über Formulierungen in der Kurzfassung des ARB geschlossen, die besonders im Fokus der medialen Aufmerksamkeit steht. Dabei eskalieren politisch sensible Themen wie z.B. Steuerabgaben von der Referatsebene kaskadenförmig nach oben zu den Abteilungsleiter*innen und Staatssekretär*innen einschlägiger Ressorts. Schließlich können Gespräche zwischen Fraktionsvorsitzenden nützlich sein, um schwierige Verhandlungen im Koalitionsausschuss zu vermeiden (Smith Ochoa i.E.).

Aufgrund der politischen Spannungen wird der ursprüngliche konkrete Auftrag des ARB, frühere Maßnahmen zu überprüfen und ungleichheitsreduzierende Instrumente zu empfehlen, stattdessen mit der Herangehensweise der Soft-Governance der Empirie ersetzt, wodurch der Bericht hauptsächlich eine Faktenlage für entsprechende Diskussionen im öffentlichen Raum liefern soll (BMAS 2017).

Die Verselbständigung durch Leaks

Im Laufe der Berichterstattung werden Vorfassungen des ARB in fast ritualisierter Art und Weise an die Medien geleakt. Hier wird besonders viel Aufmerksamkeit auf die Passagen gelegt, die in der Ressortabstimmung angeblich ‚frisiert‘ worden seien. Die Leaks können als Versuch der Wissenschaftler*innen und/oder Sozialpartner*innen gedeutet werden, den öffentlichen Fokus auf die im Bericht intensiver verhandelten Formulierungen zu lenken. Insbesondere sorgt das Durchsickern durch Wissenschaftler*innen dafür, dass diese den vermeintlich objektiven Raum des Faktenwissens verlassen und vielmehr wie politische Akteure im öffentlichen Deutungswettstreit agieren (Smith Ochoa i.E). Ihnen ist die politische Brisanz der beauftragten Studien und ressortabgestimmten Textabstriche bewusst und sie nutzen die politische Sprengkraft von Leaks, selbständig Aufmerksamkeit für sonst unbeachtete Aspekte der Ungleichheit zu erzeugen.

Die Leaks haben also eine wichtige Funktion: Sie geben den Ausschlag für eine gesellschaftspolitische Auseinandersetzung mit komplexen Themen wie der Frage nach der demokratischen Responsivität (d.h. der Umsetzung der politischen Präferenzen aller Teile Bevölkerung in Politik – in gleichem Maße), die sonst nur am Rand sozialwissenschaftlicher Fachdiskussionen stattfinden würden (Elsässer et al. 2016). Dies zeigt beispielhaft, dass der wissenschaftliche Diskurs oft erst wirkungsmächtig wird, wenn er näher an die Macht und die konkrete politische Praxis, hier der Ressortabstimmung, rückt. Interessanterweise spiegelt sich der Aufruhr um die Streichungen ebenfalls im Ressortabstimmungsprozess wider, wodurch die Möglichkeit für das BMAS entsteht, Druck aus der öffentlichen Debatte in die Verhandlungen mit anderen Ressorts, die auch von anderen Koalitionsparteien geführt werden, zu übertragen.

Fazit

Die Kontroversen um den ARB und seine Deutung sind inzwischen zu einem festen Bestandteil des Ungleichheitsdiskurses geworden. Einerseits sind Wissenschaft und Zivilgesellschaft fest in den Beratungsprozess eingebunden, so dass sich die Kooperation mit der Politik professionalisiert und normalisiert hat. Andererseits zeigen die öffentlich ausgetragenen Konflikte um die Ressortabstimmung und die Leaks von Vorfassungen, dass die beteiligten Akteursgruppen unterschiedliche Interessen verfolgen. Durch diese bewusste Politisierung können insbesondere Wissenschaftler*innen als Deutungskonkurrenten in der öffentlichen Auseinandersetzung um Ungleichheit handeln. Gleichzeitig erkennen auch sie an, dass der ARB wesentlich dazu beigetragen hat, die Auseinandersetzung mit dem Thema Ungleichheit auf Regierungsebene zu institutionalisieren und dadurch im gesamtgesellschaftlichen Diskurs zu verankern.

Der Mehrwert und die Wirkung des Berichts kann daher in drei Punkte unterteilt werden: Erstens sorgt die Gesetzeslage dafür, dass sich die Bundesregierung in regelmäßigen Abständen mit der Ungleichheit auseinandersetzen muss.
Zweitens ist nach 20 Jahren AR-Berichterstattung ein immenser Fundus an neuem Ungleichheitswissen auf Basis qualifizierter Studien entstanden, der zu einem kritischeren Bewusstsein in der politischen Öffentlichkeit geführt hat.
Drittens bietet der Bericht in unvergleichlicher Weise ein zentrales Forum für die gesamtgesellschaftliche Diskussion zur Frage der Ungleichheit.

Literatur

BMAS (2017) Einblicke in den Fünften Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung. Powerpoint Präsentation 06. Juli 2017 bei Volkssolidarität. Online unter: https://www.volkssolidaritaet.de/media/project.contribution/2020/10/168/downloads/2017-06-06_Vortrag_Joerg_Deml.pdf

Elsässer, Lea, Svenja Hense und Armin Schäfer (2016): Systematisch verzerrte Entscheidungen? Die Responsivität der deutschen Politik von 1998 bis 2015, Berlin: BMAS. Online unter: https://www.armuts-und-reichtumsbericht.de/SharedDocs/Downloads/Service/Studien/endbericht-systematisch-verzerrte-entscheidungen.html

Smith Ochoa, Christopher. i.E. Der Wettstreit politischer Erzählungen über sozioökonomische Ungleichheit in Deutschland: Eine diskursanalytische Rekonstruktion parlamentarischer, medialer und administrativer Deutungsmuster, 2005-2019. Unveröffentlichtes Manuskript. Dissertation. Universität Duisburg-Essen.