Mit ihren Vorschlägen zur Digitalisierung entwirft die Sozialstaatskommission ein ambitioniertes Zukunftsbild des Sozialstaats. In der Zusammenschau mit den Reformüberlegungen zur Neusystematisierung sozialer Leistungen sowie zur Rechtsvereinfachung entsteht ein vergleichsweise kohärentes Reformnarrativ. Tanja Klenk, Professorin für Verwaltungswissenschaften, ordnet die Vorschläge ein.

Der Bericht der Sozialstaatskommission beschreibt den Sozialstaat perspektivisch als eine Form von Government as a Platform, in dem Leistungen stärker integriert, digital zugänglich und organisatorisch neu verzahnt werden (Klenk 2026). Der politische Konsens, der sich um diese Vorschläge abzeichnet, speist sich nicht zuletzt aus der Erwartung, dass die Digitalisierung des Sozialstaats nun tatsächlich vorankommt – insbesondere nach den ambivalenten Erfahrungen mit dem Onlinezugangsgesetz (OZG), der bislang größten Digitalisierungsinitiative der öffentlichen Verwaltung. Deren Umsetzung blieb vielfach hinter den Erwartungen zurück.

Positiv hervorzuheben ist, dass die Kommission explizit an bestehende Digitalisierungsinitiativen anknüpft. Der Vorschlag, Leistungen des Sozialstaats perspektivisch über ein zentrales digitales Sozialportal zugänglich zu machen, baut auf den im Rahmen der OZG-Reform entwickelten Infrastrukturen auf (Einhaus und Klenk 2024). Damit erkennt die Kommission an, dass bereits geschaffene technische und organisatorische Grundlagen weiter genutzt und ausgebaut werden sollten. Dies ist nicht nur aus einer Ressourcenperspektive sinnvoll. Es ist auch für die Motivation der Verwaltungsbeschäftigten bedeutsam. Denn die Beschäftigten erleben insbesondere im Bereich der Verwaltungsdigitalisierung häufig „stop-and-go“- oder sogar „stop-and-move-backwards“-Reformdynamiken.

Digitalisierung des Sozialstaats braucht Unterstützungsstrukturen

Gleichzeitig zieht die Kommission wichtige Lehren aus den bisherigen Digitalisierungsbemühungen. Anders als ein rein technikorientierter Digital-First-Ansatz betont sie die Notwendigkeit flankierender Unterstützungsstrukturen, die sie in ihrem Bericht als „Anlaufstellen vor Ort“ bezeichnet. Diese sollen sicherstellen, dass auch diejenigen Zugang zum digitalen Sozialstaat erhalten, die aufgrund fehlender digitaler Kompetenzen, mangelnder technischer Ausstattung oder schlicht aufgrund der komplexen administrativen Anforderungen Unterstützung benötigen. Damit wird implizit anerkannt, dass Digitalisierung sozialpolitisch flankiert werden muss und ohne solche Unterstützungsstrukturen nicht inklusiv gestaltet werden kann.

Die Vorschläge der Kommission greifen über den engeren Sozialstaatskontext hinaus und knüpfen explizit an den Aufbau des sogenannten Deutschland-Stacks an, also an das Vorhaben, zentrale digitale Basiskomponenten wie Identitätslösungen, Dateninfrastrukturen und Plattformdienste für die öffentliche Verwaltung einheitlich bereitzustellen. Damit wird eine strategische Allianz zwischen sozialpolitischen Reformen des Bundesarbeitsministeriums und dem neuen Digitalministerium angedacht.

Eine solche Allianz ist für beide Ressorts relevant, besteht doch eine der zentralen Einsichten der OZG-Verwaltungsdigitalisierungsreformen darin, dass zwar viele innovative und tragfähige Lösungen entwickelt wurden, diese jedoch aufgrund zahlreicher Parallelvorhaben im föderalen Geflecht des entstehenden digitalen Staates häufig nicht oder nur schwer skalierbar sind (Gräfe 2024). Sowohl die im Kommissionsbericht erwähnte Sozialplattform als auch ELFE, das digitale Elterngeld, dessen Grundidee vielfach als Erfolg bewertet wird, stehen vor der Herausforderung, Skaleneffekte und damit Wirkung zu erzeugen. Es braucht daher mehr Integration – nicht nur innerhalb einzelner Politikfelder, sondern politikfeldübergreifend –, um ausreichend Anwendungsfälle zu schaffen, Skaleneffekte zu erzielen und einen im positiven Sinne stabilisierenden „Lock-in-Effekt“ zu erreichen.

Reformvorschlägen rücken das Back-Office des Sozialstaats in den Mittelpunkt

Bemerkenswert ist zudem, dass sich die Kommission – anders als noch beim OZG – nicht auf die Interaktion zwischen Bürger*innen und Verwaltung beschränkt, sondern auch die Reorganisation interner Verwaltungsprozesse, also des Back-Office, in den Blick nimmt. Damit wird ein zentraler blinder Fleck früherer Digitalisierungsansätze adressiert. Gleichwohl bleiben die Vorschläge in diesem Bereich vergleichsweise vage. Wie organisatorische Abläufe, Zuständigkeitsstrukturen und Datenprozesse konkret neu gestaltet werden sollen, lässt der Bericht weitgehend offen.

Dieser Befund sollte jedoch weniger als Versäumnis der Kommission interpretiert werden als vielmehr als Hinweis auf die besondere Komplexität der digitalen Verwaltungstransformation. Die Reorganisation des Back-Office der öffentlichen Verwaltung ist keine rein technische Aufgabe, sondern erfordert zugleich Rechtsreformen, Organisationsreformen und Staatsorganisationsreformen, die ineinandergreifen müssen.

Digitale Transformation der Verwaltung ist Technik-, Rechts- und (Staat-)Organisationsreform zugleich

Exemplarisch lässt sich dies an der automatisierten Einkommensprüfung verdeutlichen, die im Kommissionsbericht ebenfalls Erwähnung findet. Rechtsreformen zur weiteren Vereinheitlichung des Einkommensbegriffs sind hierfür zentral -- wobei EIN vollständig einheitlicher Einkommensbegriff weder realistisch noch zwingend zielführend erscheint. Je nachdem, in welcher Weise der Einkommensbegriff vereinheitlicht wird, hat dies unmittelbare Auswirkungen auf die Frage, welche Behörden als Datenlieferant in Frage kommen und auf die Dokumentation von Einkommen in Registern (Bruns und Klenk 2025). Dabei geht es etwa um Fragen des Zufluss- und/oder Abflussprinzip, der erforderlichen Aktualität der Einkommensdaten und der Einbeziehung unterschiedlicher Einkommensarten.  Die Finanzverwaltung, die als Datenlieferant für die Einkommensprüfung eine zentrale Rolle spielen könnte, findet in den Überlegungen der Sozialstaatskommission zu Schnittstellen und Basiskomponenten leider keine explizite Erwähnung.

Mit hoher Wahrscheinlichkeit sind neue Behördenstrukturen aufzubauen, die als ‚Kopfstellen‘ die Funktion der Datenverwaltung und des Datenaustauschs übernehmen. Freilich: Der Aufbau neuer Behörden stellt für die deutsche Verwaltung grundsätzlich keine allzu große Herausforderung dar. Schwieriger ist jedoch die Frage, wer Träger solcher Datenintermediäre sein könnte – hier stellt sich die Staatsorganisationsfrage – und wer dessen Finanzierung übernimmt. Datenarbeit ist Arbeit im eigentlichen Sinne, auch wenn sie häufig unsichtbar bleibt (Büchner und Jarke 2025). Die Bereinigung, Standardisierung und Bereitstellung von Daten ist ressourcenintensiv und erfordert neue Kompetenzprofile innerhalb der öffentlichen Verwaltung. Erfahrungen etwa mit der Umsetzung des Grundrentenzuschlags zeigen, wie aufwendig datenbasierte Koordinationsprozesse sein können.

Hinzu kommt, dass zentrale Registerlösungen, die als Voraussetzung für integrierte digitale Verwaltungsleistungen gelten, nicht nur technische, sondern auch organisationspolitische Konflikte auslösen. Vorbehalte gegenüber zentralisierten Datenstrukturen bestehen dabei nicht nur in der Bevölkerung, sondern auch innerhalb der Verwaltung selbst (!). Dies zeigen etwa Untersuchungen zur Akzeptanz des Ausländerzentralregisters (AZR) als Kernelement der Digitalisierung der Migrationsverwaltung sowie zu den Nutzungspraktiken in zugriffsberechtigten Behörden (Bogumil et al. 2023; Kuhlmann et al. 2024). Zum Datenaustausch verpflichtet oder zum Abruf berechtigt sind unter anderem Ausländerbehörden, Polizei- und Strafverfolgungsbehörden sowie Sozialämter und Jobcenter. Insgesamt sind über 16.000 Stellen angeschlossen.

Die empirischen Studien (ebd.) zur tatsächlichen Nutzung des AZR zeichnen ein ambivalentes Bild. Einerseits hat sich die Datenqualität durch die zentrale Speicherung in den vergangenen Jahren verbessert. Andererseits zeigen diese Untersuchungen, dass Beschäftigte in zugriffsberechtigten Behörden den zentral gespeicherten Daten häufig mit Skepsis begegnen. Die Wahrnehmung mangelnder Aktualität und Verlässlichkeit bleibt verbreitet. In der Folge vermeiden Sachbearbeitende teilweise bewusst Entscheidungen, die ausschließlich auf AZR-Daten beruhen, da diese als potenziell unvollständig oder veraltet eingeschätzt werden.

Aus den Ergebnissen zum Umgang mit dem AZR sollte jedoch nicht geschlossen werden, dass die Einrichtung zentraler Behörden zur Datenverwaltung grundsätzlich nicht sinnvoll wäre! Vielmehr verdeutlichen sie, wie wichtig es ist, den Aufbau technischer Infrastrukturen durch organisationskulturelle Maßnahmen zu begleiten. Nach den Vorarbeiten des OZG wird die eigentliche Bewährungsprobe der Reformagenda der Kommission weniger in der Gestaltung digitaler Zugangsportale liegen als vielmehr in der Transformation administrativer Strukturen und Arbeitsprozesse im Inneren des Sozialstaats.

Literatur

Bogumil, Jörg et al. (2023): Lokales Integrationsmanagement in Deutschland, Schweden und Frankreich: Verwaltung und Koordination im Mehrebenensystem. Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG.

Bruns, Horst/Klenk, Tanja (2025): Automatisierte Prüfung von Einkommen Stand, Anforderungen, Vorschläge. DIFIS Impuls.

Büchner, Stefanie/Jarke, Juliane (2025): Data Work and Social Policy Implementation (accepted for publication). In Handbook of Social Policy Implementation, Hrsg. Tanja Klenk, und Lihi Lahat. EE | Edward Elgar Publishing.

Einhaus, Maximilian/Klenk, Tanja (2024): Das Ende der fragmentierten Sozialstaats-Governance? https://difis.org/blog/?blog=136.

Klenk, Tanja (2026): Government as a Platform im Sozialstaat: Institutionelle Voraussetzungen smarter Implementation. In Smarter Sozialstaat: Impulse zur qualitativen Weiterentwicklung der sozialen Ordnung in Deutschland, Hrsg. Stefan Nacke, 257-268. Freiburg Basel Wien: Herder.

Kuhlmann, Sabine/Proeller, Isabella/Wehmeier, Liz Marla/Adam, Jan P. (2024): Modellkommune Digitales Migrationsmanagement. Herausforderungen und Handlungsempfehlungen in kommunalen Ausländerbehörden bei der digitalen Vorgangsbearbeitung und dem Datenaustausch unter Verwendung des Ausländerzentralregisters. Studie im Auftrag des BMI. Berlin.