Der deutsche Wohlfahrtsstaat unterstützt Jugendliche in schwierigen Lebenssituationen: in der Schule durch Schulsozialarbeit, beim Übergang in die Ausbildung durch die Arbeitsagentur und falls die Eltern Grundsicherungsleistungen beziehen, ist das Fallmanagement des Jobcenters zuständig. Gibt es Änderungen, beispielsweise bei der Erwerbstätigkeit der Eltern, wechseln auch die Zuständigkeiten. Es gilt, viele Schnittstellen und Verknüpfungen zu berücksichtigen. Die Sozialpolitikforschung muss dafür rechtskreisübergreifend und prospektiv angelegt sein, an Lebenssituationen ansetzen und auf die vorausschauende Entwicklung, Prüfung und Bewertung von Handlungsoptionen im Mehrebenensystem abzielen. 


Der bundesdeutsche Sozialstaat ist gekennzeichnet durch ein Mehrebenensystem mit spezialisierten Leistungen, die in den Büchern I bis XII des Sozialgesetzbuchs (SGB) konkretisiert werden – ausdifferenziert in Rechtskreise mit jeweils spezifischen Formen der Finanzierung, Steuerung und Mitwirkung von Verbänden sowie mit unterschiedlichen Trägerstrukturen.

Dazu gehören die beitragsfinanzierten Träger der Sozialversicherung (etwa die Kranken- und Pflegekassen, die Träger der gesetzlichen Rentenversicherung und die Bundesagentur für Arbeit mit jeweils eigenen regionalen Organisationen), die Kommunen (bspw. für die Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe sowie die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung) und die für die Grundsicherung für Arbeitsuchende zuständigen örtlichen Jobcenter mit unterschiedlichen Rechtsformen. Je nach individueller Lebenssituation sind verschiedene Akteure gleichzeitig oder nacheinander zuständig, so dass bei der Erbringung sowohl von Transfer- als auch von Dienstleistungen Schnittstellen entstehen.

Bildungszertifikate als Tor für den Zugang zu sozialer Sicherung

Ein weiteres zentrales Merkmal des deutschen Sozialstaats besteht in der Anknüpfung seiner Leistungen an die Erwerbsarbeit: Die Grundlage für Leistungen der Sozialversicherung sind in der Regel Ansprüche, die Bürger*innen durch Erwerbsarbeit erlangen. Wenn der Einstieg in den Arbeitsmarkt misslingt, fehlt diese Grundlage. Der Zugang zum Arbeitsmarkt wiederum hängt stärker als in den meisten anderen Ländern von einem Berufsabschluss ab, also von einem überbetrieblich anerkannten Bildungszertifikat, das in einem bestimmten Bildungsgang erworben wurden. Für den Zugang zu schulischen Berufsausbildungen oder zum Studium wiederum sind bestimmte Schulabschlüsse vorgeschrieben; auch für eine duale Berufsausbildung werden sie oft vorausgesetzt. Die Bildungskette über Schul- und Berufsabschlüsse – und damit die frühzeitige Förderung von Kindern und Jugendlichen nicht nur durch die Jugendhilfe, sondern auch im Bildungssystem – öffnet demnach die Tür zu vielen Feldern sozialer Sicherung. Hier zeigt sich der enge Kontext zwischen Sozial- und Bildungssystem: Die dort vergebenen Zertifikate bilden Grundlagen für die Vermeidung von Exklusionsrisiken und damit für eine vorbeugende Sozialpolitik.

Jugendliche im Übergang von der Schule in das Erwerbssystem: Schnittstellen entlang der Bildungskette

Deutlich werden die Schnittstellen zwischen dem Sozial- und dem Bildungssystem am Beispiel von Jugendlichen in schwierigen Lebenssituationen. Für den Übergang von der Schule in Ausbildung können sich alle Jugendlichen von der Arbeitsagentur (SGB III) beraten lassen. Beziehen die Eltern dagegen Grundsicherungsleistungen, ist das Fallmanagement des Jobcenters zuständig (SGB II). Wenn die Eltern eine Erwerbstätigkeit aufnehmen oder verlieren, kann sich somit die Zuständigkeit für die Jugendlichen ändern. Parallel können Jugendliche bei einem Bedarf an sozialpädagogischer Unterstützung Leistungen der Jugendhilfe (SGB VIII) erhalten, die auf kommunaler Ebene geplant und oft durch Verbände der freien Wohlfahrtspflege umgesetzt werden. Maßnahmen der Ausbildungsvorbereitung sind häufig an berufsbildenden Schulen, also im Bildungssystem, angesiedelt. In Schulen wiederum werden Schüler*innen immer häufiger durch Angebote der Schulsozialarbeit begleitet – ein Angebot, das nach dem Koalitionsvertrag für die Legislaturperiode 2021-2025 mit Hilfe von Bundesmitteln ausgebaut werden soll. Je komplexer also die Lebenslage, desto komplexer ist das Hilfesystem – das damit sowohl Schnittstellenprobleme als auch Potenziale für eine bedarfsgerechte Verknüpfung von Leistungen mit sich bringt. Risiken bestehen in einer fragmentierten Betreuung, bei der die verschiedenen Leistungen nebeneinander oder sogar im Widerspruch zueinander stehen können. Wenn eine Verzahnung von Leistungen stattfindet, dann geschieht dies in der Regel vor Ort – institutionalisiert beispielsweise durch (lokal sehr unterschiedlich ausgestaltete) Jugendberufsagenturen, an denen meistens Jobcenter, Arbeitsagentur und Jugendamt und zum Teil auch Akteure aus dem Bildungssystem beteiligt sind.

Sozialpolitik in Deutschland als komplexes Mehrebenensystem

Quelle: eigene Darstellung | Prof. Dr. Sybille Stöbe-Blossey

Schnittstellen als Thema der Forschung

Die Forschung zur Sozialpolitik ist oft ähnlich spezialisiert – und fragmentiert – wie das Sozialsystem selbst und geht häufig von einem bestimmten Rechtskreis aus. So gab es beispielsweise nach der Einführung des SGB II umfassende Forschungsprojekte zur Umsetzung des reformierten Systems der Grundsicherung. Zwar ist die Spezialisierung – in der Wissenschaft wie in der Praxis – ein Zeichen von Professionalisierung; sie stößt aber auf Grenzen, wenn es um komplexe Lebenssituationen und eine auf die jeweilige Lebensphase ausgerichtete vorbeugende Sozialpolitik geht und somit Lösungsbeiträge aus unterschiedlichen Rechtskreisen und Politikfeldern erforderlich sind. Für die Zukunft besteht daher eine zentrale Herausforderung in der Verknüpfung von komplementären Fachkompetenzen nicht nur aus der Sozialpolitik-, sondern auch aus der Bildungsforschung.

Bislang bleibt eine solche Verknüpfung vielfach ein Desiderat – in der Forschung und nicht zuletzt auch in der Forschungsförderung. Wenn Potenziale der Vernetzung von Lösungsbeiträgen aus unterschiedlichen Rechtskreisen und Politikfeldern thematisiert werden, geschieht dies meistens in der Begleit- und Evaluationsforschung zu unterschiedlichen Programmen, etwa zur Förderung von Alleinerziehenden durch lokale Netzwerke, zur Stärkung der Teilhabe von Menschen mit Behinderung oder zur Integration von Zugewanderten. Die Programmforschung ermöglicht jedoch nur selten die Erforschung von strukturellen Lösungsmöglichkeiten für Schnittstellenprobleme im Mehrebenensystem: Die Programme – und damit auch die Forschungsfragen – sind meistens von der Perspektive des jeweils federführenden Ressorts geprägt. Schwerpunkte sind oftmals die Gelingensbedingungen für die Umsetzung der Handlungsoptionen, die das jeweilige Programm vorsieht; Rahmenbedingungen aus anderen Rechtskreisen oder Politikfeldern werden mehr oder weniger als gegeben hingenommen. Forschungsfragen beziehen sich nicht ex ante auf die Gestaltung von Sozialpolitik, sondern eher ex post auf (möglichst quantitativ messbare) Erfolge des jeweiligen Programms. Eine Forschung, die zeitlich parallel zur Programmlaufzeit angelegt ist, kann jedoch längerfristige Auswirkungen nicht erfassen. Und je komplexer die Wirkungszusammenhänge sind, desto schwieriger ist die Zuordnung von Ergebnissen zu Maßnahmen. Insofern lassen sich nur schwer Erkenntnisse generieren, die über das einzelne Programm hinaus relevant wären.

Prospektive Policy-Forschung für die Gestaltung von Sozialpolitik

Zukunftsweisend könnte eine Forschung sein, deren Fragestellungen nicht von Programmen oder Rechtskreisen, sondern von Lebenssituationen ausgehen und auf die vorausschauende Entwicklung, Prüfung und Bewertung von Handlungsoptionen im Mehrebenensystem angelegt sind. Zurückgegriffen werden kann dabei auf die prospektive Gesetzesfolgenabschätzung (Böhret/Konzendorf 2000). Nach diesem Konzept werden zunächst mit Hilfe wissenschaftlicher Methoden Analysen des Regelungsfeldes vorgenommen und dann die Folgen unterschiedlicher Regelungsalternativen ermittelt. Im Vorfeld einer künftigen Reform der Grundsicherung könnte beispielsweise gefragt werden, welche Auswirkungen unterschiedliche Regelungsalternativen für Jugendliche in schwierigen Lebenssituationen haben (könnten): Welche Implikationen hat bspw. das Konstrukt der Bedarfsgemeinschaft, das je nach Erwerbsstatus der Familie zu unterschiedlichen Zuständigkeiten in der Begleitung von Jugendlichen führt, für eine kontinuierliche Förderung der jungen Menschen? Welche Faktoren können die Verknüpfung dieser Begleitung mit Leistungen der Jugendhilfe erleichtern oder erschweren? Welche Strukturen können dazu beitragen, dass Leistungen die Jugendlichen innerhalb des Schulsystems frühzeitig erreichen und den Erwerb von auf dem Arbeitsmarkt verwertbaren Bildungszertifikaten unterstützen? 

Die Analysen sollten unter Beteiligung von Expert*innen und Normadressat*innen durchgeführt werden: „Bei der Auswahl dieses Personenkreises sind unter anderem folgende Auswahlkriterien – mit denen eine ergebnisoffene Diskussion ermöglicht werden soll – zu berücksichtigen: Die Normadressaten sollten vom Regelungsfeld direkt betroffen sein. Die Experten sollten unabhängig sein, unterschiedlichen Fachdisziplinen angehören (Interdisziplinarität) und in verschiedenen Bereichen (also Wissenschaft, Staat, Wirtschaft) und Ebenen (Planung / Koordinierung; Vollzug) tätig sein.“ (S. 11) Dialogorientierte Formate wie Workshops spielen dabei eine zentrale Rolle.

Eine Forschung, die von Lebenssituationen und von Schnittstellenproblemen ausgeht, betrifft nicht nur die Ermittlung möglicher Folgen einzelner Gesetze und die Bewertung von Regelungsalternativen, sondern nimmt die (potenziellen) Lösungsbeiträge unterschiedlicher Regelungen und unterschiedlicher Akteure im Mehrebenensystem in den Blick. Es geht also um eine prospektive Policy-Analyse, welche die Zusammenhänge zwischen unterschiedlichen Rechtskreisen, Politikfeldern, Programmen und Institutionen thematisiert.

Literatur

Stöbe-Blossey, Sybille; Brussig, Martin; Drescher, Susanne; Ruth, Marina, 2021: Schnittstellen in der Sozialpolitik: Analysen am Beispiel der Felder Berufsorientierung und Rehabilitation. Wiesbaden: Springer VS