Die neue Härte?
Sanktionen beim Bürgergeld machen wieder Schlagzeilen und werfen die Frage nach dem Maß sozialstaatlicher Disziplinierung auf. Eine aktuelle Studie widmet sich dem Zusammenhang von Leistungssanktionen und Law-and-order-Politik in der inneren Sicherheit. Geht ein härteres Strafrecht auch mit mehr sozialstaatlichen Sanktionen einher? Die Autoren kommen zu überraschenden Ergebnissen.
In der Kriminologie werden die Querverbindungen zwischen Sozialpolitik und Strafrecht schon seit einigen Jahren intensiv diskutiert. Wie die international vergleichende Forschung zeigt, tendieren Länder mit höheren Sozialausgaben zu milderen Strafen bei Verbrechen und weniger großzügigere Sozialsysteme gehen mit durchschnittlich härterer Bestrafung und somit einer höheren Gefangenenquote einher (Lappi-Seppälä, 2011). Hier sind insbesondere die nordeuropäischen Länder auffällig. Dänemark etwa hatte 2021 eine Sozialleistungsquote (also Ausgaben in Prozent des Bruttoinlandsproduktes) von 28,3 Prozent und laut World Prison Brief befinden sich nur 4.106 Personen in Haft (Zahlen von Anfang 2023), was einer Gefangenenrate von 69 Häftlingen auf 100.000 Einwohner entspricht. In den USA ist die Gefangenenquote hingegen mit 531 um ein Vielfaches höher und die Sozialleistungsquote war trotz Covid-Sonderzahlungen 2021 nur 22,7 Prozent.
Nicht nur die USA, sondern auch eine Reihe anderer englischsprachiger Staaten wie England und Wales oder Neuseeland erlebten um die 1990er Jahre einen enormen „punitive turn“, in dessen Verlauf die Gefangenenraten aufgrund von harter Law-and-Order-Politik deutlich anstiegen (Garland 2001, Wenzelburger 2020). Es mag überraschen, dass Deutschland zurzeit sowohl bei der Gefangenenquote (69 pro 100.000) als auch den Sozialausgaben (27,6 Prozent) auf einem ähnlichen Niveau liegt wie die viel gepriesenen nordischen Länder. Ein echter „punitive turn“ ist hier ausgeblieben. Im Gegenteil, die Gefangenenraten sind seit den 1990er Jahren deutlich gesunken.
Die Verknüpfung von Straf- und Wohlfahrtspolitik („penal-welfare nexus“) ist, so der Tenor der Forschungsliteratur, Ausdruck von zwei grundlegend verschiedenen Arten, wie moderne Demokratien soziale Marginalität regulieren (Beckett/Western 2001). Einige setzen dabei mehr auf die kompensierende und vorbeugende „linke Hand“ des Staates, andere auf die disziplinierende „rechte Hand“, wie es der französische Soziologe Loïc Wacquant in seinem Buch „Bestrafen der Armen“ (2004, dt. Übersetzung 2009) eingängig beschreibt.
Interessanterweise nimmt die vergleichende Sozialpolitikforschung bislang wenig Notiz von diesen Querverbindungen zwischen Sozial- und Strafrecht, vielleicht mit Ausnahme der Forschung zur Sozialen Arbeit. Dies verwundert umso mehr, als sich innerhalb der Sozialpolitik selbst in den letzten Jahren eine deutlich „härtere“ Gangart gezeigt hat (Knotz 2018). Frei nach dem Leitsatz von „Fördern und Fordern“ wurde der Leistungsbezug etwa bei Langzeitarbeitslosen und Sozialhilfeempfängerinnen in den 2000er Jahren an eine Vielzahl von Auflagen geknüpft, bei deren Nichteinhaltung „Strafen“ fällig sind. Selbstverständlich sind diese sozialrechtlichen Sanktionen nicht formal von strafrechtlicher Natur, aber sie entspringen, so die Vermutung, einem ähnlichen Ethos von Kontrolle und Abschreckung wie der „punitive turn“ in der Kriminalpolitik.
Dass diese Behandlung nicht unumstritten ist, zeigte in der Bundesrepublik zuletzt die hitzige Debatte um den Nachfolger des sogenannten „Hartz IV“, das Bürgergeld. Hier war zunächst geplant, auf Sanktionen so weit wie möglich zu verzichten und auf Kooperation statt Kontrolle zu setzen, was jedoch auf starken Widerstand der CDU traf. Ein Kompromiss im Vermittlungsausschuss sah vor, dass Arbeitsagenturen von 2023 an bei Nichtbefolgen der Regeln die Leistungen für drei Monate stufenweise um höchstens 30 Prozent kürzen können. Doch auch diese Regelung wurde bereits im darauffolgenden Jahr, nicht zuletzt aus Kostengründen, aufgeweicht und eine komplette Streichung des Bürgergelds wurde in bestimmten Fällen wieder möglich. Die im jüngsten Haushaltskompromiss enthaltenen Verschärfungen würden das Sanktionsniveau sogar wieder dem unter Hartz IV annähern. „Disziplin“ ist auch im deutschen Sozialstaat nicht mehr wegzudenken. Bedeutet das nun, dass die Unterscheidung zwischen der „linken“ und „rechten Hand“ eine immer geringe Bedeutung hat? Ist in Zeiten um sich greifender Unsicherheit der Sozialstaat gar ein verlängerter Arm eines „autoritären Neoliberalismus“ geworden?
Ein von der dänischen VELUX-Stiftung gefördertes Forschungsprojekt an der University of Southern Denmark (SDU) hat sich in den letzten vier Jahren genauer mit dem Thema auseinandergesetzt, wie sich steigende Unsicherheitsgefühle in Sozial- und Kriminalpolitik widerspiegeln. Als Teil des Projektes sind wir, Georg Wenzelburger (Universität des Saarlandes) und ich, von der SDU, der Frage nachgegangen, in welchem Verhältnis strafrechtliche und sozialrechtliche Disziplinierung empirisch stehen. Beobachten wir im Ländervergleich parallele Trends in beiden Politikbereichen – also harte Law-and-Order-Politik bei gleichzeitiger zunehmender Kontrolle und Sanktionierung armutsbetroffener Menschen – oder verhalten sich diese Bereiche eher wie kommunizierende Röhren, wo typischerweise nur eine „Hand“ des Staates mehr Härte zeigt?
Um diese Fragen zu beantworten, wurden sämtliche Ausgaben für Justiz und Inneres in 18 OECD-Ländern verglichen (Starke/Wenzelburger 2024). Diese Ausgaben für Innere Sicherheit wurden jedoch nicht einfach mit Sozialausgaben in Beziehung gesetzt. Wir waren vielmehr daran interessiert, ob und in welchem Maβe sich unter der Oberfläche unterstützender Sozialleistungen eine härtere, disziplinierende Gangart durchgesetzt hat. Zu diesem Zweck wurden von Carlo Knotz und Moira Nelson gesammelte Daten zu sozialrechtlichen Konditionen (z. B. Zumutbarkeitsregeln) und Sanktionen bei Arbeitslosenleistungen herangezogen. Die Untersuchung umfasste den Zeitraum, in dem in vielen Ländern ein „punitive turn“ stattgefunden hatte, nämlich 1990 bis 2012.
Die Ergebnisse der statistischen Untersuchung sind überraschend. Die Länder, die die Konditionen und Sanktionen in der Arbeitslosenversicherung am weitesten verschärft haben, zum Beispiel Irland oder Italien, aber auch Schweden und Finnland, sind nämlich gerade nicht dieselben Länder, die mehr Geld in die innere Sicherheit investiert haben. Andersherum finden sich unter den Ländern mit einem „punitive turn“ (z.B. Australien) keine überdurchschnittlichen Verschärfungen der Regeln im Sozialbereich.
Mit unserer Analyse können wir keine Ursachen hierfür ausmachen, wir haben jedoch begründete Vermutungen, wie es zu diesen Ergebnissen kommt: Eine mögliche Erklärung ist, dass bestehende staatliche Strukturen erklären können, warum Disziplinierung typischerweise nicht parallel über beide Politikfelder hinweg zu beobachten ist, sondern länderspezifischen Mustern folgt, die auch mit dem sozialpolitischen Politikerbe zu tun haben. Für effektive „Härte“ braucht man funktionierende und ausreichend ausgestattete Institutionen. Diese sind in den am weitesten ausgebauten Wohlfahrtsstaaten, etwa in Skandinavien, besonders im Sozialbereich zu finden. Hier finden sich Jobcenter, die in der Lage sind, individualisierte Auflagen für Arbeitssuchende zu definieren und deren Einhaltung zu überprüfen – sie also auch zu sanktionieren. Der „starke Staat“ findet sich in den USA und anderen Ländern hingegen traditionell im „law enforcement“, also im Bereich der Polizei, der Gerichte und Gefängnisse. Steigende Unsicherheitsgefühle haben sich in diesen Ländern daher häufiger in Debatten zu „law and order“ manifestiert, mit dem Ergebnis härterer Strafen, überfüllter Gefängnisse, mehr Polizei und steigender Ausgaben für Inneres und Justiz. Hingegen fehlen den Institutionen des Sozialstaats dort möglicherweise die Mittel, um zu disziplinieren.
Ein weiteres Puzzleteil könnte die öffentliche Meinung zu Sozialleistungen sein. Untersuchungen von Einstellungen zum Wohlfahrtsstaat (Baute et al. 2022) zeigen, dass Unterstützung von relativ großzügigen Leistungen durchaus mit der Forderung einhergeht, dass der Staat jene stärker kontrolliert, die von diesen Leistungen profitieren. „Fördern und Fordern“ ist also im Lichte der öffentlichen Meinung kein Widerspruch.
Unsere Forschung zeigt, dass Forschungen zwischen innerer und sozialer Sicherheit einen neuen Blick auf den Sozialstaat erlauben – einen Blick, der auch „Sicherheit als sozialpolitisches Problem“ wieder ernst nimmt.
Literatur
Baute, S, Nicoli, F and Vandenbroucke, F (2022): Conditional generosity and deservingness in public support for European unemployment risk sharing. Journal of Common Market Studies 60(3): 721–740.
Beckett, K. and Western, B. (2001): Governing social marginality: welfare, incarceration, and the transformation of state policy. Punishment & Society 3(1): 43–59.
Garland, D (2001): The Culture of Control: Crime and Social Order in Contemporary Society. Oxford: Oxford University Press
Knotz, C. M. (2018): A rising workfare state? Unemployment benefit conditionality in 21 OECD countries, 1980– 2012. Journal of International and Comparative Social Policy 34(2): 91–108
Lappi-Seppälä, T. (2011): Explaining imprisonment in ¨ Europe. European Journal of Criminology 8(4): 303–328
Starke, P., & Wenzelburger, G. (2024): Disciplinary welfare and the punitive turn in criminal justice: Parallel trends or communicating vessels? Journal of European Social Policy, 34(3), 255-270. https://doi.org/10.1177/09589287241231885
Wacquant, L. (2009): Bestrafen der Armen. Zur neoliberalen Regierung der sozialen Unsicherheit. Aus dem Französischen von Hella Beister, Verlag Barbara Budrich, Opladen/Farmington Hill 2009, ISBN 978-3-86649-188-5.
Wenzelburger, G. (2020): The Partisan Politics of Law and Order. Oxford: Oxford University Press
Peter Starke 2024, Die neue Härte?, in: sozialpolitikblog, 10.10.2024, https://difis.org/blog/?blog=130 Zurück zur Übersicht
Peter Starke ist Professor für Politikwissenschaft an der University of Southern Denmark (SDU) und forscht am Danish Centre for Welfare Studies. In seiner Arbeit beschäftigt er sich mit vergleichender Wohlfahrtsstaatsforschung und Politischer Ökonomie. Seine Publikationen umfassen u.a. Warfare and Welfare (OUP, 2018, hrsg. mit K. Petersen und H. Obinger) und Unequal Security? (Routledge, i.E.; hrsg. mit L.L. Elbek und G. Wenzelburger) und Artikel in Journal of European Public Policy, Politics & Society, Policy & Polics und Security Dialogue.