Die Höhe der Regelbedarfe ist immer wieder Anlass für politischen Streit. Angesichts sinkender Inflation wird diskutiert, ob die letzte Anhebung der Regelbedarfe angemessen war. Eine aktuelle Berechnung im Auftrag des Paritätischen Gesamtverbands gibt nun einen Überblick über die Entwicklung der Regelbedarfsfortschreibungen und die Preisentwicklung der letzten Jahre im Vergleich – und kommt zu eindeutigen Ergebnissen.


Das Bürgergeld steht seit seiner Einführung in der Kritik, die Einwände sind vielfältig. Die zunehmend aufgeheizte Debatte entzündet sich häufig an der Höhe der Regelbedarfe. Dadurch würde sich Arbeit nicht mehr lohnen, „notorische Jobverweigerer“ würden ohne jegliche Bemühungen ein gutes Auskommen haben, sodass für diese Fälle hundertprozentige Sanktionierungen notwendig seien – mittlerweile sind sie wiedereingeführt worden. Diesen Argumentationslinien zugrunde liegenden Annahmen und Sichtweisen wurden zwar mehrfach entkräftet, zum Beispiel vom Institut für Arbeitsmarkt und Berufsforschung (IAB) und seitens der Arbeitsagenturen. Sie halten sich aber hartnäckig.

Im Zusammenhang mit der letzten Regelbedarfserhöhung wird nun ein weiteres Denkmuster verbreitet: Angesichts sinkender Inflation sei die Anhebung von Bürgergeld und Grundsicherung zum Januar 2024 um 12 Prozent – nach der bereits deutlichen Erhöhung um 11,75 Prozent zum Januar 2023 – nicht gerechtfertigt oder sogar überzogen gewesen. In einer aktuellen Studie habe ich dieses Argument einer empirischen Überprüfung unterzogen und die inflationsbedingten Einbußen für Bürgergeldbeziehende untersucht (Becker 2024).

Erhebliche Kaufkraftverluste seit 2021

Um die inflationsbedingten Einbußen seit 2021 zu betrachten, sind die Unterschiede zwischen per Gesetz bzw. Verordnung vorgeschriebenen Regelbedarfen und Referenzbeträgen mit Realwerterhaltung, also nach kontinuierlicher Anpassung an die Entwicklung des regelbedarfsrelevanten Preisindex (rbr PI), zu berechnen. Dazu werden die faktischen Regelbedarfsstufen (RBS) des Jahres 2021, die das Ergebnis der EVS 2018 nach Fortschreibung spiegeln, monatlich mit dem rbr PI – normiert auf den Index von Dezember 2020 – multipliziert. Die so berechneten fiktiven Regelbedarfe werden den tatsächlichen Beträgen gegenübergestellt. Für jeden Monat wird die Differenz zwischen beiden Größen berechnet, die schließlich zu Jahressummen aggregiert werden. Für das Jahr 2022 sind die jeweils eine Einmalzahlung pro Erwachsenen und pro Kind von 100 Euro und – bei aufstockenden Grundsicherungsbeziehenden – die Energiepreispauschale (EPP) von 300 Euro gegenzurechnen.

Die Ergebnisse dieser Berechnung zeigen: Die inflationsbedingten Kaufkraftminderungen sind gravierend, aber selbstverständlich vom Haushaltstyp abhängig. Deshalb seien sie hier beispielhaft für Alleinlebende und Paare mit zwei Kindern ab 14 Jahren dargestellt. Die Einbußen summieren sich bereits 2021 auf 160 Euro für Alleinlebende bzw. auf 555 Euro bei einer vierköpfigen Familie. Im Jahr 2022 war der Nettoeffekt – unter Berücksichtigung der Ausgleichsmaßnahmen der Bundesregierung – je nach Erwerbsstatus unterschiedlich, weil die EPP nach Erwerbsstatus differenziert ausgestaltet war. Erwerbslose mussten Kaufkrafteinbußen in Höhe von 445 Euro (Alleinlebende) bzw. 1.474 Euro (Familien) verkraften, Erwerbstätige und Personen mit Rentenbezug ein um 300 Euro geringeres Minus. Im Jahr 2023 ist wieder ein Defizit von 407 Euro für Alleinlebende bzw. 1.416 Euro für die Familie des Rechenbeispiels aufgelaufen – trotz der Bürgergelderhöhung um 11,75 Prozent. Denn der zu geringe Basiswert – der Regelbedarf in 2022 – wirkte in 2023 nach. Im Januar 2023 stieg der Regelbedarf für Alleinlebende zwar beträchtlich von 449 Euro auf 502 Euro, der an die inflationäre Entwicklung kontinuierlich angepasste Betrag lag aber bereits im Januar 2023 bei 527 Euro. Für den Startpunkt des Bürgergeldes in 2023 ergibt sich also bereits ein inflationsbedingtes Defizit von 25 Euro, das im Jahresverlauf weiter gestiegen ist.

Erst 2024 kann infolge der nochmals deutlichen Erhöhung der Regelbedarfe mit einem Plus im Vergleich zum fiktiv fortgeschriebenen Regelbedarf gerechnet werden, dessen Höhe allerdings ungewiss ist. Für das laufende Jahr wurde eine Bandbreite möglicher Preisentwicklungen berücksichtigt – der maßgebliche Preisindex steigt auf einem „optimistischen“ Pfad um lediglich 1,5 Prozent, bei einer mittleren Annahme um 2,8 Prozent (etwas mehr als für den allgemeinen VPI laut Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose 2023) und in einem „pessimistischen“ Szenario um 5 Prozent (Schäfer et al. 2023). Im besten Fall ergibt sich eine Kaufkraftzunahme des Bürgergeldes um 229 Euro (Alleinlebende) bzw. 793 Euro (vierköpfige Familie), im mittleren Szenario ein Plus von 145 Euro bzw. 503 Euro, unter der pessimistischen Annahme aber nur ein marginales Ergebnis von 4 Euro bzw. 12 Euro im gesamten Jahr. Diese Beträge bleiben durchweg weit hinter den vorangegangenen Verlusten zurück – bei der mittleren Variante kommen sie nur knapp an die Kaufkraftminderung des Jahres 2021 heran und würden damit lediglich etwa 15 Prozent der von 2021 bis 2023 aufgelaufenen Defizite decken. Die Schlussfolgerung, dass die Regelbedarfe bei der aktuell sinkenden Inflation weniger stark erhöht werden sollten, erweist sich also als Trugschluss: Die Anpassung 2024 war gerechtfertigt und angemessen. Die vorangegangenen Erhöhungen sind viel zu gering ausgefallen.



Tabelle: Faktische Regelbedarfe p. M. und Beträge nach fiktiver Fortschreibung mit monatlichem rbr PI 2021 bis 2024, Quellen: Angaben des BMAS zum regelbedarfsrelevanten Preisindex (rbr PI); Becker 2024 (eigene Berechnungen)

Vergangenheitsbasierte Dynamisierung von unterschätzten Bedarfen

Die Ursachen für die inflationsbedingten Einbußen liegen in den Fortschreibungsregeln für die Regelbedarfe, die auf Basis der Konsumausgaben unterer Einkommensschichten mit speziellen Vorschriften des Regelbedarfsermittlungsgesetzes (RBEG) berechnet werden. Ziel ist die Sicherung des soziokulturellen Existenzminimums, soweit es pauschalierbar ist. Die zentrale Datenquelle, die Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS), wird allerdings nur alle fünf Jahre durchgeführt – zuletzt 2023. Die Datenaufbereitung ist zeitaufwändig. Deshalb wurde für die Jahre zwischen den Zeitpunkten der Datenverfügbarkeit eine Fortschreibungsregel entwickelt, mit der Preis- und Lohnentwicklungen berücksichtigt werden sollen (§ 28a SGB XII).

Beide Pfeiler der Grundsicherungsbemessung sind allerdings von gravierenden methodischen Mängeln geprägt. Zum einen führt das Verfahren der Regelbedarfsermittlung zu einer systematischen Unterschätzung von Bedarfen. Denn die Abgrenzung der maßgeblichen unteren Einkommensgruppen (Referenzgruppen) birgt die Gefahr von Zirkelschlüssen, und die Kürzung der Referenzausgaben um circa ein Viertel ist mit der Methode nicht vereinbar (Aust/Rock/Schabram 2020, Becker 2020, Lenz/Conradis 2020). Zum anderen werden mit der gesetzlichen Dynamisierung – auch nach der Reform zum Januar 2023 – aktuelle Entwicklungen ausgeblendet. Denn der berücksichtigte Zeitraum endet ein halbes Jahr vor dem Anpassungszeitpunkt. Die Folgen wurden erst mit den Preisschüben seit Mitte 2021 offensichtlich. Als die Regelbedarfe für das Jahr 2022 um 0,76 Prozent erhöht wurden, lag der aktuelle Preisindex bereits um 3,7% über dem des Vorjahresmonats, im Dezember 2022 lag er um 12,2% über dem Index von Dezember 2021. Die Vorgabe des BVerfG, „zu jeder Zeit die Erfüllung des aktuellen Bedarfs sicherzustellen“ (BVerfG 2010, Rn. 140, vgl. auch Rn. 85, 144) wurde also nicht erfüllt. Im Kontext der mit dem RBEG bereits kleingerechneten Basisgröße kann nicht mehr davon ausgegangen werden, dass Bürgergeldbeziehende ein Mindestmaß an Teilhabemöglichkeiten haben.

Widersprüchliche Anpassungspraxis?

Den vergangenheitsbezogenen Anpassungsregeln im Grundsicherungsrecht sind Wechsel zwischen negativen und positiven Abweichungen von der aktuellen Preisentwicklung immanent. Insgesamt haben sie in den letzten Jahren zu erheblichen Kaufkraftverlusten für Grundsicherungsempfänger*innen geführt. Die Betroffenen mussten ihren ohnehin geringen Konsum einschränken, Anschaffungen beispielsweise von Kleidung, IT- und sonstigen elektrischen Geräten zurückstellen und/oder kleine Kredite in ihrem sozialen Netzwerk aufnehmen. Selbst wenn sich in 2024 möglicherweise leichte Mehrbeträge gegenüber den fiktiven Regelbedarfen nach kontinuierlicher Preisanpassung ergeben, können diese die vorherigen Verluste nicht kompensieren. Es ist widersprüchlich oder gar unredlich, die Fortschreibungspraxis bei gravierenden inflationär bedingten Unterdeckungen des Existenzminimums zu akzeptieren, sie aber bei konsequenterweise darauffolgenden Effekten in die entgegengesetzte Richtung begrenzen zu wollen. Entgegen verbreiteten Verlautbarungen sind die Anpassungen von Bürgergeld und Grundsicherung also keineswegs überhöht.

Berechnung muss sich der realen Entwicklung anpassen

Reformüberlegungen sollten nicht situativ, sondern systematisch ausgerichtet sein mit dem Ziel eines generell stärkeren Aktualitätsbezugs der Bürgergeldhöhe. So könnten der für die Fortschreibung maßgebliche Zwölfmonatszeitraum bis zum aktuellen Rand verschoben und für inflationäre Zeiten unterjährige Anpassungen sowie auch nachträgliche Einmalzahlungen gesetzlich verankert werden. Das hätte auch Einfluss zum Beispiel auf die künftige Höhe der Kindergrundsicherung, die Freibeträge im Einkommensteuertarif. Auch Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz, der bis zur Einführung der Kindergrundsicherung geltende Kinderzuschlag, Mindestunterhaltsansprüche von Kindern gegenüber dem getrenntlebenden Elternteil, gesetzlicher Unterhaltsvorschuss wären infolge einer Änderung der Dynamisierung besser an faktische Entwicklungen angepasst. Denn die entsprechenden Gesetze orientieren sich an den Regelbedarfen, die also nicht nur für Leistungsempfänger*innen, sondern für aller Bürger*innen relevant sind.

Mit einer Reform der Dynamisierung wäre allerdings das vorgelagerte Problem der im RBEG angelegten Bedarfsunterschätzung nicht „geheilt“. Es sind also weitere Überlegungen und Maßnahmen erforderlich, damit die Grundsicherung existenzsichernd sein kann und tatsächlich Teilhabechancen ermöglicht. Mit einem methodisch stringenten Verfahren wären die materielle Situation der Referenzgruppen zu kontrollieren – es dürfte keine Mangelsituation sein – und pauschalierbare Bedarfe umfassend zu ermitteln, ohne normativ begründete Streichungen aus den Referenzausgaben (Becker/Held 2021).

Literatur

Aust, Andreas/ Joachim Rock/ Greta Schabram (2020): Regelbedarfe 2021. Alternative Berechnungen zur Ermittlung der Regelbedarfe in der Grundsicherung. Berlin: Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband – Gesamtverband.

Becker, Irene (2020): Verfahren nach altem Muster. Das Regelbedarfsermittlungsgesetz 2020. Soziale Sicherheit, Zeitschrift für Arbeit und Soziales, 69. Jahrgang, Heft 10/2020, S.362-366 (Teil 1), Heft 11/2020, S. 401-407 (Teil 2).

Becker, Irene/ Held, Benjamin (2021): Regelbedarfsbemessung – eine Alternative zum gesetzlichen Verfahren, Projektbericht im Auftrag der Diakonie Deutschland, abrufbar unter: https://www.diakonie-wissen.de/documents/242233/12199797/DK_Regelbedarfe_210604_Web.pdf/330ccc64-92a7-46d3-ac31-acf0b5e7a665?version=1.0, zuletzt abgerufen am 19.04.2024.

Becker, Irene (2024): Bürgergeld: Erhöhungen gleichen Kaufkraftverluste in früheren Jahren nicht aus. Kurzexpertise im Auftrag des DPWV, Riedstadt, https://www.der-paritaetische.de/fileadmin/user_upload/Becker2024_Buergergeld_Inflation_2021-2024.pdf, zuletzt aufgerufen am 22.04.2024.

Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose (Hrsg.) (2023): Kaufkraft kehrt zurück – politische Unsicherheit hoch, Gemeinschaftsdiagnose #2-2023, Kiel.